A Reforma Tributária, o Senado e a Federação
Natal, RN 24 de jun 2024

A Reforma Tributária, o Senado e a Federação

18 de julho de 2023
9min
A Reforma Tributária, o Senado e a Federação

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Na última oportunidade aqui, escrevi sobre as vantagens da reforma tributária para o país. Tendo reconhecido os predicados desse projeto, registro desta vez críticas, que mais são um endosso das que outros já adiantaram, mas a partir de perspectivas que desejo reforçar. Tais reprovações são rotineiras em projetos de tamanha envergadura, nos quais parte do texto final resulta de uma colagem de contribuições e negociações, onde se tolera algumas menos felizes, mas que se torna necessário acusar outras que, mantidas, seriam comprometedoras de todo o projeto.

Pondero que a natureza da maioria dos aspectos reprováveis apontados são de cunho federativo. O que vem a ser justamente a especialidade da “Casa da Federação”, o Senado Federal, ao qual a proposta de emenda constitucional foi encaminhada e que tem conhecimento e vocação institucional para corrigi-lo.

Café com Leite e Biscoito de Polvilho

O texto prevê que o Conselho Federativo, um órgão com poderes superlativos inéditos, que irá regulamentar, interpretar e arrecadar o IBS para estados e municípios, terá 54 membros, sendo 27 membros representantes dos estados e 27 dos municípios, incluso o Distrito Federal em cada um deles. No corte municipal, serão 14 membros eleitos com base nos votos igualitários dos entes e 13 com base nos votos ponderados pelas respectivas populações.

E aí começam os problemas. Por que essa configuração? Não haverá municipalidades de todos os estados? Por que não adotar um município de cada estado brasileiro (já que se previu o número de 27 justamente para isso) e um eventual revezamento entre mais e menos populosos na composição das futuras chapas representativas que preveriam um blend destes? Os mais populosos são os em menor número e, coincidentemente, os mais ricos. A Constituição suporta representação federativa com discriminação de viés negativo?

O Conselho Federativo está uma afluência de equívocos. Para as regras sobre as deliberações no âmbito desse Conselho, as propostas serão aprovadas se obtiverem quóruns diferentes entre unidades federadas subnacionais. Enquanto que para a composição municipal, as deliberações serão aprovadas pelos votos da maioria absoluta de seus representantes, para o conjunto dos estados valem os votos da maioria absoluta de seus representantes - conjugados e dependentes - dos votos de representantes que correspondam a mais de 60% da população do país.

Primeiro: tratamento diferente às instâncias federativas, por quê? Segundo, três estados, São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro somados têm 40% da população do país. Então só se mexe nos recursos dos 27 se três quiserem? É um remendo indisfarçado da República Velha. Segregação e preferência de interesses econômicos localizados.

Para um Conselho Federativo para o qual foram previstos “poderes coloniais” sobre a distribuição de recursos, como apontou o jornalista Elio Gaspari [i], a instituição de uma paródia de um sistema de castas com unidades federativas de primeira e segunda categorias nos salta no colo como despropósito. Parece um bom argumento para desacreditar de vez a reforma, para os detratores poderem vandalizar a empreitada. Trata-se de ignorância que usa uma mixórdia em que o princípio democrático (uma pessoa, um voto) atenta contra o sistema federativo (uma unidade, um voto), como lembrou professor de direito financeiro Fernando Facury Scaff[ii], onde o primeiro princípio sabota o segundo. A República Federativa Brasileira querendo se tornar, por conveniência, na República Popular da China (não federativa).

Mas, como disse no início, sublinhar as vantagens do texto inicial da reforma me ocupou antes de apontar as suas deficiências, pois os problemas com os quais ele se originou são tão explícitos, que logo que o mesmo aportou na Câmara Alta, o “desequilíbrio” do Conselho foi uma das primeiras deformidades apontadas pelo novo relator no Senado[iii].

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional

A relação estrutural entre o sistema tributário e as desigualdades regionais são nítidas no arranjo constitucional brasileiro em muitas iniciativas: atualmente uma alíquota interestadual de ICMS de uma operação que desloque mercadoria de um estado de região menos desenvolvida (N, NE e CO) para uma mais desenvolvida é de 12%. Se a operação se der em sentido contrário, é de 7%. Ou seja, no primeiro caso, a alíquota é maior e confere mais recursos para os estados de regiões menos desenvolvidas.

Já na repartição de receitas tributárias dos tributos federais: imposto sobre a renda e imposto sobre produtos industrializados, 3% destas arrecadações tributárias destinam-se a fundos que visam redução de desigualdades regionais, ou seja, para aproximar os índices econômicos e sociais de saúde, educação, habitação, da infraestrutura das regiões N, NE e CO, daquelas envergadas pelas regiões S e SE.

Pela emenda constitucional, a arrecadação que passará a ser endereçada ao estado de destino nas operações interestaduais, o que é muito desejável, também acabará com a possibilidade técnica de se conceder programas estaduais de alavancagem de investimentos baseados em incentivos fiscais. Se, por um lado, se consegue mais justiça fiscal fazendo com que o imposto pago pelo contribuinte se reverta em ações para sua própria comunidade, essa arrecadação recuperada pelo estado de destino poderá logo se dissipar. Isso porque as condições de competitividade estarão igualadas com regiões mais desenvolvidas, que receberam investimentos desproporcionais no passado e que hoje ostentam mercado consumidor mais avolumado (até porque a própria heterogeneidade histórica das inversões atraiu as migrações populacionais, com o direcionamento desigual dos investimentos).

Então, para que esse reequilíbrio brasileiro se busque, torna-se necessário um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que instaure iniciativas de vantagens competitivas de atração de investimentos no N, NE e CO e, mesmo, da manutenção dos existentes, ou se correrá o risco de as desigualdades regionais atuais se alargarem, num país que já tem dificuldades agigantadas nessa perspectiva.

A preocupação dos governadores com as explicitações do valor de R$ 75 bilhões e com os critérios de repartição do FNDR na emenda constitucional é de um senso de oportunidade fundamental, uma vez que a nossa experiência política de discussões apartadas é inglória e pode, evidentemente, oportunizar que nos anos vindouros outros atores desviem esse propósito da reforma para outra rubrica, parasitada por outros debates, que estarão como que descontextualizados do propósito visível do Fundo hoje no projeto.

A longo prazo, estaremos todos mortos

Um último vício é o prazo assimétrico de aplicação da Reforma Tributária. Há previsão no projeto para o ano de 2078 justamente do prazo de migração do imposto para o destino, uma das suas principais virtudes públicas, que “tem potencial de reduzir a diferença entre a maior e a menor receita per capita de ISS+ICMS de duzentas vezes para quinze vezes”[iv].

Para conceder vantagens a certos setores econômicos privados, o prazo é imediato: como para aplicação de uma não cumulatividade absoluta do imposto - o que precisamente deveria ser espaçado porque pressiona a calibragem da alíquota geral para cima. Hoje, parte dos créditos do ICMS não é aproveitado (é estornado) quando surgem operações não tributadas na cadeia econômica. Esse custo era assumido pelas empresas e agora será assumido pelo consumidor final, no cômputo da alíquota. Esse tratamento assimétrico de prazos dá a entender que o projeto se dedica mais aos interesses privados, que aos do país.

Um governador, do grupo reduzido de estados que hoje se privilegia da cobrança na origem, afirmou que “não pode haver perdedores” [v]. Como assim? Está rotulando o estado de destino, os estados menos desenvolvidos, que passaram meio século pagando imposto para estado desenvolvido, de estados ganhadores? O Piauí, o Amapá e Roraima, que em pesquisas do Confaz deixaram de arrecadar aproximadamente 20% do PIB na década 2010-2019, são os estados ganhadores? Esses glossários reversos dos debates parecem querer subestimar a inteligência dos contribuintes. O Amapá, nessas cinco décadas, poderia ter o PIB de dois Amapás, em conta nem tão de padeiro assim. Os PIBs de tamanho integral e parcial desses estados menos desenvolvidos foram deslocados para o financiamento do erário de estados de economias mais dinâmicas por mais de meio século.

E esses estados “de origem” não terão perdas no projeto que está posto, continuarão por mais vinte anos recebendo a garantia da arrecadação obliquamente cobrada dos demais da mesma forma dos dias de hoje, serão mantidos por um generoso naco da arrecadação nacional financiado pela prolação do usufruto do próprio imposto pelos estados de perfil de destino.

Isso lembra as reparações coloniais que o Haiti foi obrigado a pagar à França quando declarou sua independência, as quais sufocaram o desenvolvimento do país, que até hoje não encontrou o caminho do desenvolvimento. Espero que o relator se dê conta e sintonize essa regra para o desenvolvimento do país.

Fazemos votos que o Senado aperfeiçoe esse projeto para que a sociedade brasileira possa usufruir dos predicados que anteriormente já exaltei.

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[i] “Lira e Haddad dão pista livre a Lula”, O Globo, 09/07/2023. https://oglobo.globo.com/opiniao/elio-gaspari/coluna/2023/07/lira-e-haddad-dao-pista-livre-a-lula.ghtml

[ii]“A reforma tributária aprovada na Câmara foi uma vitória de Pirro”, Consultor Jurídico, 10/07/2023. https://www.conjur.com.br/2023-jul-10/justica-tributaria-reforma-tributaria-aprovada-camara-foi-vitoria-pirro

[iii] “Relator da reforma tributária no Senado defende mudanças na composição do Conselho Federativo”, Valor Econômico, 11/07/2023. ”https://valor.globo.com/politica/noticia/2023/07/11/relator-da-reforma-tributria-no-senado-defende-mudanas-na-composio-conselho-federativo.ghtml

[iv] Impactos redistributivos (na Federação) da reforma tributária. IPEA, Carta de Conjuntura nº 59. Nota de Conjuntura 17. 2º trimestre de 2023. https://www.ipea.gov.br/cartadeconjuntura/wp-content/uploads/2023/05/230531_nota_17.pdf

[v] " 'Nenhum estado pode sair perdedor’, diz governador do ES sobre reforma tributária". G1 - Economia. 04/07/2023. https://g1.globo.com/economia/noticia/2023/07/04/nenhum-estado-pode-sair-perdedor-diz-governador-do-es-sobre-reforma-tributaria.ghtml

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