Semipresidencialismo no Brasil?
Natal, RN 20 de mai 2024

Semipresidencialismo no Brasil?

12 de maio de 2024
12min
Semipresidencialismo no Brasil?

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O presidente da Câmara dos Deputados, Artur Lira, indagado sobre como definiria hoje o sistema de governo no Brasil respondeu que era um semipresidencialismo. Há muito ele o tem defendido. Em março de 2022 a Câmara dos Deputados, por iniciativa dele, formou um grupo de estudos para discutir a adoção do semipresidencialismo. Eram 10 deputados (de vários partidos) e um conselho consultivo constituído, entre outros, pelo ex-presidente Michel Temer e ex-ministros do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim e Ellen Gracie. O grupo tinha um prazo de até 120 dias prorrogáveis, se fosse necessário, pelo mesmo período, para apresentarem uma proposta.

Sete meses depois, no dia 18 de outubro de 2022, o grupo de trabalho aprovou o relatório do deputado Samuel Moreira (PSDB-SP) que recomendou a adoção do semipresidencialismo a partir das eleições de 2030, salientando que a proposta deveria ser submetida a um plebiscito, antecedida por uma campanha educativa pelo Tribunal Superior Eleitoral.

Como afirmou um dos integrantes do grupo, não se tratava de uma PEC ou Projeto de Lei, mas “oferecer ao parlamento e à sociedade brasileira um estudo sobre a viabilidade de sua adoção”. Não teve desdobramentos e o tema saiu de pauta.

O que é o semipresidencialismo? O cientista político italiano Giovanni Sartori (1924-2017) no artigo Nem presidencialismo nem parlamentarismo, diz que o semipresidencialismo é um sistema de governo no qual poder é compartilhado entre um presidente eleito pelo povo “que cumprirá um mandato fixo” e um primeiro-ministro (nomeado pelo presidente e chancelado pela maioria do parlamento) e um gabinete dependente da confiança parlamentar (revista Novos Estudos CEBRAP n. 35, março de 1993).

Nesse sistema de governo, o presidente da República é o chefe de Estado, e o Primeiro-Ministro o chefe de Governo. Mas diferente do parlamentarismo no qual a chefia de Estado tem funções meramente formais como as de representação internacional, assinatura de tratados, geralmente a pedido do Primeiro-Ministro, no semipresidencialismo teria outras funções como nomear o Primeiro-Ministro; dissolver o Parlamento; propor projetos de lei; conduzir a política externa; exercer poderes especiais em momentos de crise; submeter leis à Corte Constitucional; exercer o comando das Forças Armadas; convocar referendos, enquanto o primeiro-ministro cuida do dia a dia da administração pública.

Em 2024, o tema voltou a ser objeto de discussão, em especial em um novo ambiente institucional no qual houve um avanço do Parlamento - majoritariamente de direita - em áreas que eram de competência do Executivo, como a destinação de verbas definidas pelo Orçamento da União.
Esse crescimento, de certa forma, foi uma resposta à decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que no dia 19 de dezembro de 2022, por 6 votos a 5, considerou inconstitucionais as emendas de relator (mais conhecidas como orçamento secreto), que havia sido criadas em 2019 e dava imenso poder de barganha ao relator (parte do orçamento da União direcionados por ele em função de seus interesses políticos e eleitorais).

Em relação às emendas, há quatro tipos: as individuais, de bancada, de comissões e do relator do orçamento. As duas primeiras, são impositivas, ou seja, o governo é obrigado a liberar a verba.

Até 2015 as emendas individuais – como parte do orçamento público- não eram impositivas, mas no dia 17 de março (2015) foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda Constitucional 86 que alterou os arts. 165,166 e 198 da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária, ou seja, torná-las impositivas (ou seja, de execução obrigatória). Havia por parte dos parlamentares reclamações que as verbas só eram liberadas na véspera de uma votação importante para o governo, usados como “instrumentos de negociação” e que sendo impositivas, passaram a condicionar a aprovação de temas de interesse do governo à liberação das emendas, mecanismo principal pelo qual os parlamentares destinam recursos para seus redutos eleitorais.

Está em discussão no Congresso, entre outros vetos, a manutenção do veto do cronograma para pagamento de emendas, além da recomposição parcial de R$ 3,6 bilhões de R$ 5,6 bilhões em emendas de comissão que o presidente Lula vetou no início de 2024. A discussão diz respeito à exigência dos parlamentares do pagamento integral de todas as emendas individuais até o dia 30 de junho, que é prazo limite, em função das eleições de outubro.

O governo também dispõe de um mecanismo importante que são as Medidas Provisórias. Elas são “normas com força de lei editadas pelo Presidente da República em situações de relevância e urgência” e apesar de produzir efeitos jurídicos imediatos, para se converter em lei ordinária, precisa ser aprovadas pelo Congresso. O prazo inicial é de 60 dias e é prorrogado automaticamente por mais 60 dias se não tiver sido aprovada. E se não foi apreciada em até 45 dias, entra em regime de urgência, suspendendo todas as demais deliberações legislativas em que estiver tramitando (https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/entenda-a-tramitacao-da-medida-provisoria).

Um dos aspectos que revela o poder do Congresso (e do chamado Centrão, em particular) diz respeito às edições de Medidas Provisórias por parte do Executivo. Em 2023, segundo levantamento da consultoria Action Relações Governamentais, apenas 28,5% das Medidas Provisórias editadas foram aprovadas, enquanto 71,4% perderam eficácia após o prazo máximo estabelecido (120 dias). Além disso, cresceu a derrubada de vetos presidenciais (quase 40%), o que levou o ministro Flávio Dino a se referir a “parlamentarização” da política, em “desfavor do presidencialismo”.

Uma expressão do protagonismo do Congresso, o avanço sobre o controle do orçamento, foi à aprovação no final de 2023 do Projeto de Lei Orçamentária Anual, com previsão de 53 bilhões de reais em emendas a serem pagas pelo governo em 2024 (até o 183º dia do ano). Foram 25 bilhões para as emendas individuais, 17 bilhões para as de comissão e 11 bilhões para as de bancada. Com isso, há maior limitação do governo na gestão das finanças. E fica refém das demandas do Parlamento.
Expressão disso foi que no dia 2 de maio de 2024, uma matéria publicada no Jornal O Globo por Felipe Igreja informa que: “Na tentativa de amenizar a crise com o Congresso Nacional, o governo Lula abriu os cofres e decidiu acelerar o ritmo de liberação de emendas parlamentares (…) e que no dia 30 de abril de 2024 houve o recorde de liberação de emendas em um único dia, quase R$ 5 bilhões. Em quatro meses o valor chegou a R$ 14 bilhões, segundo dados do Siga Brasil, portal do Senado que acompanha o orçamento público”. (https://cbn.globo.com/politica/noticia/2024/05/02/governo-lula-acelera-liberacao-de-emendas-e-quebra-recorde-em-um-dia.ghtml).

Isso já havia ocorrido em julho de 2023, com a liberação de pagamento de R$ 5,3 bilhões em emendas, na véspera da votação da reforma tributária.

O governo é obrigado a pagar as emendas, no entanto (ainda) controla o momento da liberação.
Como seria esse processo em um eventual semipresidencialismo? Certamente um empoderamento maior do Legislativo.

O debate sobre a adoção do semipresidencialismo e propostas nesse sentido tem circulado não apenas no Congresso Nacional. Em 2017, em meio às discussões no Congresso Nacional para modificar as regras eleitorais para as eleições de 2018, o então presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), ministro Gilmar Mendes, ao participar de um evento sobre reforma política ele defendeu a sua adoção com a justificativa de que "seria um bom passo" para o país se "blindar" das frequentes crises políticas, ressaltando que dos quatro presidentes eleitos após a redemocratização, apenas dois concluíram o mandato, indicando assim a "instabilidade do sistema". Ele foi o autor de uma minuta de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para adoção do semipresidencialismo com o objetivo de “aprimorar o sistema de governo”. No entanto, a proposta não teve sequência no Congresso Nacional.

Outro declarado defensor do semipresidencialismo no STF é o ministro (e hoje presidente) Luís Roberto Barroso. Em 2006, afirmou que o semipresidencialismo neutraliza “dois problemas crônicos do presidencialismo no Brasil: a presidência imperial, plenipotenciária e autoritária de um lado, e a instabilidade política do governo por outro lado, nas hipóteses em que o desgaste político faz erodir seu fundamento de legitimidade e (…) incrementa-se a responsabilidade política do Parlamento, que já não poderá se ocupar apenas da crítica, mas deverá participar também da construção do governo". Para ele, seu potencial seria propiciar governabilidade “pela separação adequada entre atos de Estado e ação política” e assim atuar como “o guardião da estabilidade e da ordem constitucional”. https://www.migalhas.com.br/quentes/281033/ministro-barroso-defendeu-em-2006-o-semipresidencialismo-no-pais

Em 2021, no dia 5 de julho, ele participou do Simpósio Interdisciplinar sobre o Sistema Político Brasileiro e mais uma vez defendeu a adoção do semipresidencialismo no Brasil, que na proposta dele, seria adotado a partir de 2026. Pouco depois, em entrevista a revista Veja (11/7/21), o ministro Gilmar Mendes voltou também a defender o semipresidencialismo, afirmando que havia uma exaustão do presidencialismo de coalizão no Brasil (“esse modelo se exauriu”) e que seria bom "reduzir o número de partidos e talvez avançar para um semipresidencialismo em que o presidente mantenha determinadas e importantes funções".

Para eles, uma das vantagens do semipresidencialismo seria possibilitar maior equilíbrio entre o Poder Executivo e o legislativo sem uma concentração de poder, como no presidencialismo, e de um maior compartilhamento das decisões políticas entre esses dois poderes. Seria uma espécie de ‘antídoto’ às recorrentes crises cíclicas do sistema político (presidencialista) brasileiro, que na interpretação deles resulta em instabilidade política.

Ao analisar a adoção do semipresidencialismo Giovanni Sartori afirma que “em geral, temos razão nas críticas que fazemos ao sistema político sob o qual vivemos, mas frequentemente erramos ao avaliar as alternativas e os benefícios almejados”. Considerando as circunstâncias que esse tema volta ao debate e os argumentos que o justificam, a adoção do semipresidencialismo poderia se tornar uma alternativa viável e para melhorar o sistema de governo do Brasil?

Uma das justificativas para a sua adoção, segundo o ministro Luis Roberto Barroso, é o fato de que o presidencialismo no Brasil “tem produzido uma relação conturbada entre Executivo e Legislativo, assinalada por conflitos e cooptações, com frequente sucumbência das virtudes republicanas” e o semipresidencialismo “teria a virtude de aprimorar o código de relação entre o governo e o Parlamento e de facilitar o exercício do poder”.

Teria mesmo? Por que não aperfeiçoar o presidencialismo com uma ampla reforma política, que implicaria em mudanças substanciais tanto no sistema partidário como no sistema eleitoral, que tem sido debatida no Congresso Nacional (e fora dele também) pelo menos desde 1988 e nunca foi aprovada (a não ser mudanças pontuais, como fidelidade partidária, proibição de coligações em eleições proporcionais, fim de financiamento de empresas de campanhas eleitorais etc.).

No livro Xeque-mate: uma análise comparativa dos regimes semipresidenciais (Edições Rolim, Lisboa, Portugal, 1979) o cientista político francês Maurice Duverger (1917-2014) fez um levantamento dos países que naquele momento adotavam o semipresidencialismo: Finlândia (desde 1919), Irlanda (desde 1937), Áustria (desde 1945), França (1958, com a V República) e Portugal (a partir de 1976).

Depois da publicação do livro, vários países também o adotaram, como ex-colônias portuguesas na África (Cabo Verde e Moçambique em 1990), Croácia, em 1990, Bulgária e Eslovênia em 1991, Azerbaijão em 1995, Bielorrússia em 1996, Eslováquia em 1999, Timor-Leste em 2012 e Egito 2014 (estes dados e de outros países estão no trabalho de Raysa Dantas Loureiro, Semipresidencialismo e coabitação apresentado no III Seminário de Ciências Sociais da Universidade Federal do Espírito Santo, realizado entre os dias 12 a 14 de novembro de 2018). A autora informa ainda que o continente africano tem o maior número de países semipresidencialistas, 22, seguidos pela Europa com 21(Anais do Seminário, v. 3, 2018).

O livro O semipresidencialismo nos países de língua portuguesa (Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 2009), organizado por Marina Costa Lobo (Universidade de Lisboa) e Octavio Amorim Neto (Fundação Getúlio Vargas, RJ), analisa a difusão dos modelos constitucionais no mundo e mostram como se entrelaça com as relações culturais entre os Estados. E citam como exemplos Portugal e a difusão da matriz semipresidencial do seu regime político entre as suas ex-colônias e informam que sete de oito adotaram o semipresidencialismo como forma de governo. Da mesma forma os países sob a esfera de influência dos Estados Unidos, com o presidencialismo, implantada tanto na América Latina (inclusive no Brasil) como em partes da Ásia.

A existência exitosa do semipresidencialismo em outros países não significa que será no Brasil (Na França e Portugal, por exemplo, são muito distintos, assim como são diferentes da Finlândia, Cabo Verde e Áustria). Talvez um dos méritos dessa discussão seja a constatação de que o sistema político precisa ser aprimorado, mas não necessariamente adotando outro sistema de governo. Hoje, essa discussão revela mais casuísmo e claramente uma estratégia para enfraquecer o governo Lula, ou seja, essencialmente, o que se pretende é esvaziar os poderes da Presidência. Se, como é fato, o presidencialismo tem muitas falhas, não pode e nem deve ser resolvido da forma como tem sido proposto, um semipresidencialismo sem os esclarecimentos, significado e consequências de sua adoção no país.

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