Para desatar o nó da terra
Natal, RN 20 de jun 2024

Para desatar o nó da terra

19 de maio de 2024
9min
Para desatar o nó da terra
Imagem: Fernanda Maria da Mata Dias

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Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva
Professor do Instituto de Políticas Públicas (UFRN) e pesquisador do Observatório das Metrópoles – Núcleo RMNatal
Maria Caroline Farkat Diógenes
Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo (UFRN)
Fernanda Maria da Mata Dias
Mestra em Estudos Urbanos e Regionais – PPEUR (UFRN)

Ao falarmos de moradia adequada, descobrimos que é preciso abordar um tema delicado no debate sobre as cidades brasileiras: a terra urbana. Não qualquer terra, mas sim terra urbanizada, isto é, dotada de infraestrutura (saneamento básico) e serviços públicos. Este é um tema “delicado” pois a oferta desses bens públicos adequados sempre foi regulada por decisões explícitas, ou implícitas, de desigual aplicação da Política Urbana; sendo mais claro, certos bairros possuem toda a infraestrutura possível e outros sofrem com a precariedade e vulnerabilidade socioambiental. Historicamente, essa associação entre terra sem infraestrutura e moradia inadequada responde pelos altos níveis de desigualdade urbana e são marcadores da segregação residencial. Deste modo, o problema (embora seja muito importante) não está apenas em produzir novas casas, mas onde estas casas estão se localizando e qual a infraestrutura nova será adicionada ao território.

Há algum tempo, a urbanista Ermínia Maricato usa a expressão “nó da terra” para destacar que a concentração fundiária nas mãos de poucos, constitui um desafio imenso à sociedade brasileira; isso é muito evidente no rural, no campo, mas também dramático nas cidades. Como uma família que ganha 1 salário-mínimo, ou menos, consegue comprar uma casa ou apartamento de interesse social (HIS) adequado que pode custar, R$ 150 mil a R$ 180 mil, em áreas periféricas? Sem falar nos bairros mais centrais, cujos preços de mercado estão fora do alcance até da classe média. Restam as soluções “informais”, isto é, a ocupação em loteamentos irregulares cada vez mais distantes do local de trabalho, sem infraestrutura alguma, ou então em zonas próximas ao centro, mas em áreas de ocupação irregular – sobre dunas, morros, mangues, áreas públicas etc. conformando o padrão desigual e excludente das cidades brasileiras, as chamadas favelas ou comunidades carentes urbanas.

Para tentar corrigir essas assimetrias, a Política Urbana brasileira apostou em um processo de reconhecimento e inclusão dessas áreas urbanas, por meio da Regularização Fundiária. O fundamento constitucional é o Direito à Moradia (inscrito na Constituição Federal de 1988 apenas no ano 2000), e a ideia básica é manter a população que mora nesses espaços em condições adequadas de segurança jurídica e de habitabilidade. Historicamente, o Estado (nos três entes) negou o Direito à Moradia às comunidades mais carentes, tratando tais áreas informais como temporárias ou ilegais; nesse sentido, programas de reassentamento, remoções ou relocações foram constantes, na maior parte das vezes redirecionando essas famílias para bairros distantes, longe de seus locais de trabalho. Em 2001, o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257) estabeleceu a ênfase na função social da propriedade, com instrumentos para “desatar” esse nó; a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM) são exemplos disso. A ideia fundante, era de que os municípios revisassem (ou elaborassem) seus Planos Diretores e Planos Locais de Habitação de Interesse Social, dando prioridade às comunidades carentes, com amplos programas de regularização fundiária - isto é, a segurança jurídica da posse, a melhoria das condições habitacionais e urbanísticas e a oferta de serviços públicos adequados.

Na cidade do Natal, a trajetória das iniciativas de regularização fundiária remonta ainda desde 1993, quando do Plano de Ação Habitacional, seguido do Plano Diretor de 1994 e depois pelo Plano Estratégico para Assentamentos Subnormais, em 2001. Esse período, é marcado por estudos que apontavam as áreas prioritárias e indicavam a urbanização integrada (jurídica e urbanística) como a alternativa mais adequada. Em 2003, com uma nova ênfase dada pelo Ministério das Cidades, algumas dessas áreas foram incluídas em projetos de urbanização de favelas; destacam-se três comunidades: fração do bairro de Nova Descoberta (utilizou o Usucapião Especial Urbano), Passo da Pátria (zona leste) e África (zona norte), sendo que estas duas com desdobramentos de obras e melhoria de infraestrutura.

A partir do Programa Minha Casa Minha Vida (2009), um novo “capítulo” dessa história se inicia com a ênfase na construção de imóveis novos, deslocando o tema da regularização fundiária para segundo plano; a agenda de investimentos municipais passou a preferir o atendimento às famílias em conjuntos habitacionais pela entrega de casas ou apartamentos. Entre 2010 e 2015, foram construídas milhares de unidades habitacionais pela Região Metropolitana do Natal, sendo a maior parte destes em conjuntos habitacionais, em regiões mais periféricas, sem infraestrutura instalada e distante do centro das cidades. Como a crise econômica de 2016 em diante, o MCMV (e os demais programas urbanos) parou, estabelecendo uma nova ausência de soluções ao déficit habitacional.

Em 2017, já na vigência do governo de Michel Temer, a Lei Federal 13.465/17 trouxe uma mudança de paradigma a essas questões; em vez de retomar o sentido urbanístico da regularização fundiária, que foi a sua base fundamental, coadunando com as conquistas dessa compreensão traduzidas no Estatuto das Cidades, essa nova legislação estava mais preocupada em facilitar os trâmites cartoriais e processuais da titulação imobiliária, isto é, a ênfase recai na atividade jurídica e não mais espacial – entra em cena o título de propriedade e fica em segundo plano as obras de equipamentos e infraestrutura básica. Uma das mudanças mais drásticas dessa nova lei, diz respeito a não necessidade de vinculação do projeto de regularização fundiária com a definição das Áreas Especiais de Interesse Social, existentes no Plano Diretor. Outra mudança foi a inovação com o instrumento jurídico Legitimação Fundiária que é uma forma de conceder direito real de propriedade a um ocupante de terreno em processo de regularização fundiária; na prática, é a titulação de lotes ocupados por posse em áreas destinadas a moradia em terreno público. É importante lembrar, que o Usucapião de terras públicas é proibida pelo Código Civil brasileiro. Na prática, é a possibilidade de passar ao mercado imobiliário milhares de imóveis que – sem o devido cuidado da legislação especial – podem ser vendidos sem embaraço; em que pese a discussão jurídica sobre a Constitucionalidade da Legitimação Fundiária, é uma forma de passar terra pública a particulares, sem licitação ou autorização legislativa para tanto.

Ademais, uma das grandes preocupações quanto ao novo foco da regularização fundiária está relacionada as fragilidades existentes nas comunidades mais carentes, que podem ser pressionadas em vender suas casas por valores abaixo do mercado, expondo-se, posteriormente, a riscos como deslocamento para áreas distantes de seus locais de trabalho ou até mesmo à situação de rua. Essas circunstâncias são particularmente graves em regiões sujeitas à especulação imobiliária, como as áreas turísticas.

Em Natal, a comunidade África começou a ser atendida por projetos de regularização fundiária desde 2005 e, desde 2013, na Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (REURB-S). Segundo cadastro social do Projeto de Urbanização quase a metade dos moradores compraram seus imóveis na área pública demonstrando que o acesso principal desse solo para população de baixa renda vem se dando via mercado informal. Pesquisas recentes, indicam o aumento do preço do aluguel e da venda dessas moradias, especialmente nas áreas impactadas pelos projetos de urbanização (na margem das vias principais); em tais áreas, há o início da ação do mercado formal agora na presença da Legitimação Fundiária. Terras antes públicas, onde houve investimentos massivos em infraestrutura e titulação, dando lugar a empreendimentos privados, sem avaliarmos se o direito à moradia e à cidade conferido sob altos custos públicos ao longo dos anos às famílias de baixa renda que venderam permanece onde foram morar.

Como tendência, o que se verifica é a crescente preferência da prefeitura municipal pela concessão do título de legitimação fundiária (instrumento previsto pela nova lei e o mais polêmico), uma vez que esse “encerra” o trabalho do município quanto à verificação do uso do imóvel. Todavia, deve-se reconhecer que a legitimação fundiária, ao conceder o título de propriedade a seus beneficiários, acaba deixando a população em uma situação de fragilidade diante das pressões do mercado imobiliário.

Enfim, vê-se que persiste na atualidade o "nó da terra" mencionado por Ermínia Maricato, evidencia uma disputa de agendas em relação à terra urbana. Após um período de importantes conquistas, iniciado com o reconhecimento constitucional do direito à moradia e seguido pela promulgação do Estatuto da Cidade, que instituiu instrumentos de regularização fundiária com foco no desenvolvimento socioambiental e urbanístico das comunidades carentes brasileiras, o que se observa a partir de 2017 é uma onda de retrocesso.

A nova abordagem prevalecente adota uma visão mais individualista do direito à moradia, centrada apenas na segurança jurídica da posse, em detrimento de aspectos essenciais como habitabilidade, mobilidade e saneamento básico, ou seja, acesso aos demais direitos. Então, o que fazer para desatar esse nó da terra? Ao que parece, temos que insistir na discussão do direito à moradia, da importância da função social da propriedade na realidade brasileira e do direito à cidade assim como a imprescindibilidade das intervenções urbanísticas e ambientais para concretizar tal direito.

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