A cartilha eleitoral da AGU e os desafios das eleições de 2026

No início de julho de 2026, a Advocacia-Geral da União (AGU) publicou a Cartilha Eleitoral – Condutas Vedadas aos Agentes Públicos Federais nas Eleições de 2026. Entre suas atribuições está a de representar a União, judicial e extrajudicialmente, em demandas e procedimentos destinados ao enfrentamento da desinformação sobre políticas públicas amparadas em valores democráticos e em direitos constitucionalmente garantidos, cuja proteção seja de interesse da União.

A cartilha é um documento de 105 páginas, dividido em nove capítulos, que estabelece um conjunto de condutas vedadas aos órgãos e agentes públicos, em consonância com as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), com o objetivo de garantir a igualdade de oportunidades entre os candidatos e assegurar a lisura das eleições.

Entre as condutas vedadas estão os desvios ou abusos de poder por parte de autoridades, atos de improbidade administrativa e propaganda eleitoral antecipada no rádio, na televisão, na imprensa escrita e na internet. Também é proibido o uso de aplicações digitais de mensagens instantâneas para promover disparos em massa, disseminar desinformação, notícias falsas, inverdades ou montagens em prejuízo de adversários ou em benefício de candidatos, uma vez que tais práticas configuram abuso do poder econômico e uso indevido dos meios de comunicação social.

Também são proibidos showmícios, publicidade institucional em período vedado, cessão e utilização de bens públicos, uso de servidores ou empregados públicos em campanhas, bem como nomeações, contratações, admissões, demissões sem justa causa, supressão ou readaptação de vantagens, remoções ou transferências de ofício e exonerações de servidores públicos. Da mesma forma, fica vedado o pagamento de emendas parlamentares e de transferências voluntárias da União durante o período eleitoral, ressalvadas as exceções previstas em lei, como obras em andamento e situações de calamidade pública.

As restrições alcançam não apenas agentes públicos das esferas federal, estadual e municipal e candidatos, mas também as plataformas digitais, que devem adequar-se às regras estabelecidas pela legislação eleitoral.

A cartilha estabelece ainda um período de vigência para essas restrições, denominado defeso eleitoral, correspondente aos três meses que antecedem o primeiro turno das eleições, ou seja, entre 4 de julho e 4 de outubro de 2026.

Para as eleições de outubro de 2026, o TSE já havia aprovado, em fevereiro do mesmo ano, 14 resoluções, após a realização de audiências públicas e o recebimento de 1.618 propostas, das quais 187 foram encaminhadas pelos Tribunais Regionais Eleitorais.

Uma das resoluções mais relevantes trata do uso da Inteligência Artificial nas eleições, estabelecendo limites para sua utilização como parte das medidas destinadas a combater o desvirtuamento da propaganda eleitoral. Entre as medidas, destaca-se a proibição do uso de deepfakes, chatbots que simulem interações humanas e avatares para manipulação eleitoral, além da exigência de identificação de conteúdos sintéticos multimídia.

Nesse sentido, ficam proibidos conteúdos sintéticos fabricados ou manipulados digitalmente em formato de áudio, vídeo ou combinação de ambos quando violarem as normas eleitorais.

Um dos capítulos da cartilha da AGU trata especificamente das notícias falsas no contexto eleitoral, definidas como aquelas com potencial de causar danos ao equilíbrio do pleito ou à integridade do processo eleitoral.

Em relação à internet e às plataformas digitais, é vedada não apenas a difusão de informações falsas ou descontextualizadas, mas também de mentiras e desinformação acerca do sistema eletrônico de votação e da Justiça Eleitoral.

Um aspecto importante é que tanto as normas do TSE quanto a cartilha da AGU não atribuem a esses órgãos poder de polícia nem usurpam a competência legislativa da União. Tampouco configuram exercício de censura prévia.

A cartilha afirma que a disseminação de notícias falsas durante o processo eleitoral “pode ocupar todo o espaço público, restringindo a circulação de ideias e o livre exercício do direito à informação”. Acrescenta ainda que sua difusão pela internet, caso não seja fiscalizada pela autoridade eleitoral, “tem o condão de restringir a formação livre e consciente da vontade do eleitor”.

Isso não configura censura. Conforme a Resolução TSE nº 23.755/2026, “a livre manifestação do pensamento de pessoa identificada ou identificável na internet somente é passível de limitação quando ofender a honra ou a imagem de candidatas, candidatos, partidos, federações ou coligações, ou quando divulgar fatos sabidamente inverídicos ou gravemente descontextualizados sobre o sistema eletrônico de votação”.

O descumprimento dessas normas configura abuso do poder político e uso indevido dos meios de comunicação social, podendo acarretar a cassação do registro ou do mandato, além da apuração das responsabilidades cabíveis e da aplicação de outras sanções previstas em lei.

As eleições de outubro de 2026 certamente serão marcadas por intensa judicialização, com possíveis contestações, ações judiciais relativas aos resultados eleitorais e questionamentos sobre a lisura do processo, especialmente por parte dos candidatos derrotados. Caberá aos órgãos competentes, entre eles o TSE e a AGU, atuar, com base na legislação vigente, na defesa da integridade das eleições.

Um aspecto relevante desse conjunto de regras, procedimentos e vedações será verificar se eles conseguirão impedir a proliferação da desinformação e das fake news, especialmente nas redes sociais e plataformas digitais, potencializadas pelo uso da inteligência artificial.

Trata-se de um grande desafio, sobretudo em um cenário eleitoral altamente polarizado, no qual parcela significativa do eleitorado permanece inserida em “bolhas” digitais, muitas vezes composta por pessoas incapazes de distinguir fatos de desinformação em meio à circulação massiva de conteúdos falsos.

Outro fator que pode comprometer o equilíbrio da disputa eleitoral refere-se aos recursos provenientes de emendas parlamentares. Em 2025, essas emendas atingiram um recorde histórico: R$ 47,07 bilhões empenhados, representando crescimento de 85% em relação a 2022.

Em 2026, esse valor passou para R$ 61 bilhões. Em relação ao calendário de execução, o Congresso Nacional aprovou um cronograma que priorizou o pagamento das emendas no primeiro semestre. Assim, até o início do defeso eleitoral, em 4 de julho, haviam sido liberados quase R$ 34 bilhões — mais precisamente R$ 33,89 bilhões —, dos quais R$ 18,55 bilhões em emendas individuais, R$ 7,68 bilhões em emendas de comissão e R$ 7,28 bilhões em emendas de bancada estadual.

Não se trata de ilegalidade. A execução desses recursos ocorre de acordo com a legislação aprovada pelo próprio Congresso Nacional, sancionada pelo Presidente da República e respaldada por decisões do Supremo Tribunal Federal. O problema, como alerta a Transparência Brasil, está nas lacunas de transparência e rastreabilidade das emendas, que dificultam o controle social sobre recursos destinados ao atendimento de demandas relevantes da sociedade, desde sua formulação até a execução.

Além dos recursos públicos destinados aos partidos políticos para financiamento das campanhas, persistem denúncias de irregularidades. Como desdobramento da Operação Transparência, que investiga desvios envolvendo emendas parlamentares, o ministro do Supremo Tribunal Federal Flávio Dino determinou, em 10 de julho de 2026, o bloqueio de R$ 119,2 milhões em bens vinculados ao presidente do PL, Valdemar da Costa Neto, por suspeita de participação em irregularidades relacionadas à destinação de emendas parlamentares, mesmo sem exercer mandato eletivo.

O valor corresponde a 21 indicações de emendas, em sua maioria destinadas a municípios do interior de São Paulo, sendo que aproximadamente R$ 104 milhões já haviam sido pagos. Segundo o ministro, “são múltiplos os indícios registrados na representação policial” que fundamentam a decisão, entre eles mensagens trocadas por aplicativos, planilhas e outros documentos compartilhados entre os investigados.

Como a maioria dos parlamentares federais e estaduais disputa a reeleição, estabelece-se uma evidente assimetria entre quem exerce mandato — e dispõe de emendas parlamentares — e quem concorre sem ocupar cargo eletivo. Os detentores de mandato utilizam, além dos recursos próprios e dos fundos partidários, a destinação de emendas para seus redutos eleitorais, o que pode ampliar as desigualdades na disputa e suscitar questionamentos sobre as condições de equilíbrio do processo democrático de escolha dos representantes no Congresso Nacional e nas assembleias legislativas.