Governo Lula (Ano I) e os dilemas do presidencialismo de coalizão
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Governo Lula (Ano I) e os dilemas do presidencialismo de coalizão

31 de dezembro de 2023
10min
Governo Lula (Ano I) e os dilemas do presidencialismo de coalizão
Foto: Lula Marques / Agência Brasil

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O processo de devastação causado pelo desmonte e a desestruturação do Estado e das políticas públicas no país pelo governo Bolsonaro (e dos dois anos do desastroso governo de Michel Temer) impôs enormes desafios ao governo Lula no seu primeiro ano de mandato, do que tem sido chamado apropriadamente de reconstrução nacional.

O ministro das Relações Institucionais, Alexandre Padilha, ao comentar sobre o primeiro ano do governo Lula salientou as aprovações de importantes projetos do Executivo no Congresso Nacional e afirmou que o presidente conseguiu - como parte de iniciativas para reverter o conjunto de retrocessos institucionais, orçamentários e normativos  do governo anterior - atingir quatro principais objetivos: equilíbrio econômico, reconfiguração de projetos sociais, (re) posicionar o Brasil no mundo (política externa) e a manutenção da (até então) ameaçada democracia.

Um breve balanço do primeiro ano de governo evidenciou as diferenças em relação ao anterior e para melhor. Houve inegáveis avanços como o restabelecimento do clima democrático, depois de uma tentativa frustrada de um golpe de Estado no dia 8 de janeiro (antecedida por outras tentativas), o crescimento de 3% no PIB (maior do que havia sido previsto), o retorno de investimentos em programas sociais, como Bolsa Família, Farmácia Popular (que havia sido abandonado), reativação ampliada do Programa Mais Médicos, a priorização da vacinação (desde 2016 havia uma queda da cobertura vacinal ampliada no governo Bolsonaro assim como queda de consultas, cirurgias e outros procedimentos realizados pelo Sistema Único de Saúde).  

Houve também, redução do desmatamento na Amazônia (22%), na política externa (o país deixando de ser o pária que foi durante o governo Bolsonaro), programas como Desenrola Brasil, mais empregos (a taxa de desemprego do Brasil recuou a 7,7% no terceiro trimestre de 2023. Foi o menor patamar para esse intervalo desde 2014), salário-mínimo teve seu primeiro aumento real em anos. Houve também a aprovação da reforma tributária, do arcabouço fiscal e tributação de fundos exclusivos e no dia 27 de dezembro o Índice da Bolsa de Valores de São Paulo (Ibovespa) superou os 134 mil pontos, pela primeira vez na história, acumulando uma variação de quase 23% em um ano , além da queda da cotação do dólar.

Na cultura, pelos dados disponíveis, segundo dados do Ministério da Cultura divulgados pelo colunista Paulo Cappelli, do portal Metrópoles no dia 20 de dezembro de 2023, o governo destinou para a Lei Rouanet mais recursos em 2023 do que nos quatro anos do governo Bolsonaro. Foram disponibilizados R$ 16,3 bilhões para projetos culturais, enquanto no governo anterior foram R$ 3,4 bilhões. Foram aprovados 10,6 mil projetos contra 13,6 mil aprovados de 2019 a 2022. Um recorde histórico de recursos e projetos aprovados.

Enfim, com taxa de desemprego em queda, crescimento da atividade econômica e inflação menor, o ano de 2023 termina com um saldo positivo para o governo.

No entanto, para aprovar projetos relevantes foi (e é) necessário contar com o apoio do Congresso Nacional. Mas como o governo não tem maioria tem de ceder, fazer concessões.

E a relação com o Congresso Nacional parece ser o grande desafio do governo. Ao contrário dos dois mandatos anteriores, Lula não tem maioria no Parlamento. Ainda tentou construir após a vitória eleitoral e antes da posse, mas não conseguiu.

E o que se constatou, especialmente no primeiro semestre, foram várias derrotas do governo no Congresso Nacional. A primeira expressiva foi à votação do Marco Temporal, parte da ofensiva da direita contra a agenda de proteção ambiental e dos povos tradicionais. Foram 283 votos a favor e 155 contra. 

Outra foi do Marco Legal do Saneamento. Em uma votação na Câmara, 295 votaram a favor e 136 contra, e derrubaram trechos de dois decretos (um deles impedia a licença de empresas públicas de saneamento para prestarem serviços a microrregiões ou região metropolitana sem licitação).

Houve também, o que não aconteceu nos  dois governos anteriores de Lula,  à criação, em apenas cinco meses - de quatro CPIs; do MST, do 8 de janeiro (CPMI) – que o governo inicialmente foi contra - das Americanas e das Apostas.

Além disso, o Congresso adiou sistematicamente a votação do PL das Fake News.

E o processo continuou.  No dia 14 de dezembro de 2023 o Congresso derrubou o veto de Lula à desoneração da folha de pagamento para 17 setores da economia. No Senado foram 60 pela derrubada e apenas 13 contra, e na Câmara foram 378 votos a favor e 78 contra.

 Houve também a retirada de todas as menções às restrições do Marco Temporal (vetado por Lula) da demarcação de terras indígenas até  a Constituição de 1988 (embora o STF já tenha decidido que a tese do Marco Temporal é inconstitucional).

E finalmente a votação no dia 20 de dezembro de 2023 para o orçamento do próximo ano, que ampliou o poder do Parlamento e prevê despesas recorde com emendas parlamentares e determinou que o governo terá que cumprir prazos no pagamento de emendas impositivas (que são de pagamento obrigatório). Antes, não havia prazo.

Essa aprovação em particular mostra como o governo deverá enfrentar dificuldades em obter recursos públicos para investir na infraestrutura e na área social com os cortes no orçamento, como os 6,3 bilhões em relação ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), na educação (360 milhões), no Minha Casa Minha Vida (4 bilhões), Farmácia Popular (R$ 336,9 milhões), Fies (R$ 41 milhões menos do previsto pelo governo) e o vale-gás com corte de R$ 44,3 milhões.

Além disso, não há previsão de reajuste do salário do funcionalismo público.

O conjunto do que foi aprovado obriga o governo a enxugar despesas (a chamada austeridade fiscal) que limita os gastos públicos para evitar déficit.

 Ao mesmo tempo o Congresso aprovou aumento para as emendas parlamentares, na qual o governo havia propostos R$ 37,6 bilhões e foi aprovado R$ 53 bilhões, um aumento de 42% em relação a 2022 (e deste total, 36 bilhões são para emendas impositivas). E para o Fundo Eleitoral o governo propôs R$ 939,3 milhões e foram aprovados R$ 4,9 bilhões.

Também foi aprovada a criação de um calendário para liberar as emendas. O presidente terá até o dia 30 de junho de 2024 para distribuir verbas e não mais poderá liberar antes de votações que considere importante, como ocorreu em 2023.

O fato é que o Congresso impôs limites aos poderes do presidente da República, diminuindo o seu poder de barganha.  Se a Constituição de 1988 garante ao presidente um grande poder de agenda (iniciativa legislativa preferencial, exclusividade de iniciativa em matérias orçamentárias, legislar por decretos e medidas provisórias etc.,) ter o apoio da maioria do parlamento é fundamental. Quem não fez isso, como Bolsonaro no início do governo, teve consequências, como várias derrotas em votações. Depois, aderiu ao Centrão que passou a ter o controle do orçamento federal, com a criação das emendas do orçamento secreto e das emendas de relator e na prática a terceirização da administração pública.

E esse o grande risco do que pode ocorrer também no governo Lula.  Uma característica do presidencialismo de coalizão é como diz o cientista político Sérgio Abranches em artigo pioneiro sobre o tema (1988) é o fato de que os partidos dos presidentes (eleitos) tem sido minoria no Congresso desde 1945 e dependem de coalizões para garantir a governabilidade. E se é inegável que tem seus ganhos, como a aprovação de projetos de seu interesse, também tem seu preço e no caso do atual governo Lula com a nomeação de indicados da direita fisiológica para altos cargos no aparelho de Estado.

E no Congresso Nacional, majoritariamente de direita, quem mais se fortaleceu e desde o governo Bolsonaro, foi o Centrão -– E isso se expressa nas votações e também liberação de emendas parlamentares.

De acordo com o levantamento feito Luis Felipe Pereira e Marcos Mortari para o InfoMoney, tendo como base de dados o Portal da Transparência e publicado em 02/10/2023, até o dia 20 de setembro, a maior parte na distribuição de emendas parlamentares do ano foram para os partidos que integram Centrão. E quem mais recebeu foi o PL - que tem 99 deputados e 11 senadores - e obteve R$2,28 bilhões dos mais de R$ 23 bilhões empenhados.   O PT, com 68 deputados federais, ficou em 4º lugar, com R$ 1,71 bilhão, enquanto os partidos da base aliada, PSOL, PC do B, PV, PDT e PSB, tiveram R$ 1,89 bilhão empenhado, um pouco mais do que o Progressistas. (dados disponíveis em ). Acesso em 27 de dezembro de 2023.

E houve também liberações vultosas que antecederam votações importantes no Congresso. Para citar apenas uma: na votação da PEC da reforma tributária no dia 5 de junho de 2023, um dia antes foram liberados R$ 5,25 bilhões, o maior repasse desde a criação da chamada “emendas pix” em 2019 (uma modalidade de emenda de transferência direta a estados e municípios) e representou 74,88% do total destinado exclusivamente a esse tipo de emenda para 2023.

O resultado foi à aprovação da PEC por 382 votos contra 118, com 20 votos a favor na votação de primeiro turno e 18 no segundo do PL, que recebeu o maior valor em emendas: quase R$ 700 milhões. 

A ampliação dos poderes do Legislativo levou alguns analistas a considerar se tratar na prática de um semipresidencialismo ou de um semiparlamentarismo, como o sociólogo e ex-deputado Liszt Vieira que considera que o aumento das verbas para as emendas parlamentares “ocorre num contexto de semiparlamentarismo que pressiona o Poder Executivo, minoritário no Parlamento, a fazer alianças e concessões que fortalecem o Legislativo e enfraquecem o governo”.

As concessões são inevitáveis e necessárias e explica a vitória do governo em muitas e importantes votações. Mas, a que custo? Para garantir as condições de governabilidade, se compondo com partidos fisiológicos, há o risco de ficar refém do parlamento, como ocorreu com Michel Temer, que se livrou, por duas vezes, da abertura de um processo de impeachment, assim como Bolsonaro, que teve o apoio da maioria do Congresso Nacional, e especialmente na presidência da Câmara dos Deputados com os mais de 100 pedidos de impeachment que sequer foram analisados.

Este é um aspecto relevante: para manter uma coalizão é preciso de articulação política, mas também ceder, com cargos e liberação de emendas (não impositivas). O problema central nesse sentido é o fisiologismo parlamentar em um momento no qual a maioria fisiológica comanda o Legislativo e como afirmou Roberto Amaral cientista político e ex-ministro da Ciência e Tecnologia, um governo que necessita da partilha do poder, e  coabita com o Centrão e a direita, se fragiliza “em face de sua minoria em um Congresso reacionário e chantagista” que “A cada necessidade do governo, nova paralisação da pauta, nova chantagem, novo pagamento, mediante cargos ou verbas”.

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