Por que a governança fortalece a Região Metropolitana de Natal?

Por Maria do Livramento Miranda Clementino*; Lindijane de Souza Bento Almeida** e Brunno Costa do Nascimento Silva***

A governança metropolitana é um processo que visa auxiliar na solução dos problemas comuns. Esse tipo de governança se manifesta através das políticas públicas, levando em consideração a cooperação e a coordenação para a efetiva superação de interesses particulares dos municípios e o estabelecimento de instâncias participativas que são imprescindíveis para a boa governança. Em outras palavras, a cooperação é extremamente relevante para que a região metropolitana possa se tornar “governável”. Aproximar os parceiros metropolitanos e abrir diálogos com os atores sociais e políticos amortece a possibilidade de conflitos na solução dos problemas de interesse comum.

O arranjo federativo implantado com a Constituição democrática de 1988, ao garantir aos municípios, a condição de unidade federativa, como os estados e a União, provocou o desmonte de grande parte dos arranjos institucionais de base centralizada. Essa mudança transformou os municípios em unidades políticas estratégicas para a formulação e implementação de políticas públicas, definindo um novo patamar para eles, tanto do ponto de vista financeiro como político-administrativo. O problema mais visível de toda essa mudança é que, ao mesmo tempo em que se transferiu ao município a responsabilidade das ações governamentais, lhes faltam mecanismos para realizar uma governança municipal, pela ausência de capacidades estatais, o que tem dificultado uma agenda metropolitana.

No caso da Região Metropolitana de Natal (RMN) há ausência de uma governança metropolitana. Única RM do estado do RN, criada em 1997 por lei complementar estadual (152/1997), abriga hoje (2024) 15 municípios com cerca de 1,52 milhão de habitantes (IBGE, 2022). O histórico de gestão da RMN não é o dos melhores quando tratamos do tema da governança metropolitana, pois, mesmo com 27 anos de existência, predomina-se um “vácuo institucional” acentuado por dois motivos: a não consolidação da coordenação por parte do governo estadual e a não cooperação entre os governos municipais. Isso ocorre em função da inexistência de definição de quais são as Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs) da região - uma vez que a LCE n° 152/1997 não as delimitou - e segundo pela ausência de coordenação do órgão máximo de planejamento e gestão da Região, no caso, o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano de Natal (CDMN).

Mesmo com o Estatuto da Metrópole (Lei Federal n° 13.089/2015) que buscou regulamentar a gestão metropolitana no Brasil, por meio da criação de um Sistema de Gestão, elaboração do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) e alinhamentos de ações dos Planos Diretores (PDs) dos municípios de uma RM, a Região Metropolitana de Natal não obtive êxito em sua consolidação.

O CDMM, criado pela mesma lei complementar anteriormente citada, é o principal instrumento de gestão da RMN, conforme posto na legislação. No entanto, a sua dinâmica de funcionamento vem deixando a desejar desde a sua instalação, uma vez que tem sido pouco acionado. Isso demonstra a falta de interesse tanto do governo estadual como dos governos municipais em pautar a gestão metropolitana, a exemplo do contexto de crise sanitária da Covid-19, em que o conselho poderia ter potencializado o diálogo em torno de um problema comum existente naquele momento.

Desse modo, é urgente o estabelecimento de mecanismos de cooperação entre os municípios, assim como a participação dos atores sociais e políticos no processo de tomada de decisão da RMN.

E o que fazer diante desse cenário de ausência de uma Gestão Metropolitana?

Propomos, inicialmente, a retomada das atividades do Fórum dos Secretários de Planejamento da Região Metropolitana de Natal, que surgiu em 2016, liderado pelo município de Natal (polo da RMN), buscando apresentar soluções a crise econômica daquele momento que assolavam os municípios. Logo diante do êxito, os gestores municipais passaram, em 2017, a utilizar as reuniões do Fórum para debater os problemas comuns da RMN e a implementação do Estatuto da Metrópole na região, em função do governo estadual, à época, ter abandonado a discussão. Uma das medidas tomadas foi o de adotar a cooperação mediante a inclusão de uma ação nos planos plurianuais (PPAs), para o quadriênio de 2018 a 2021, dos municípios que integravam a RMN. Essa ação visava promover o “Fortalecimento da Governança Metropolitana”, destacando-se como metas: a) a elaboração do Plano de Desenvolvimento Natal Cidade Integrada; b) o fortalecimento do Fórum dos Secretários de Planejamento RMN; c) a criação do Fundo Municipal de Políticas Metropolitanas; e d) o envolvimento de 100% dos municípios da RMN nas discussões sobre soluções dos problemas comuns. No entanto, somente 4 (Natal, São Gonçalo do Amarante, Parnamirim e Ceará-Mirim) dos 15 municípios adotaram a ação. Desse modo, o Fórum foi se esvaziando.

Apesar disso, o Fórum se mostrou como um avanço na RMN, pois possibilitou o diálogo, há muito esquecido, entre os gestores de planejamento municipais, refletindo o início de uma nova relação a pauta da gestão metropolitana na RMN: ações concretas que transpassaram a agenda de governo. Logo apostamos na proposta de retomada do Fórum como um meio de promover um ambiente de discussão, trocas de ideias e um espaço para formulação de políticas públicas metropolitanas que demandam obrigatoriamente iniciativas cooperadas e coordenadas.

Além da retomada do Fórum, sugerimos que seja estabelecida uma agenda para o CDMN, com o objetivo de promover um debate sobre o seu redesenho institucional, dada as exigências do Estatuto da Metrópole no que tange a inclusão da representação da sociedade civil no seu espaço deliberativo.

Por fim, sugerimos realizar uma reorganização na estrutura administrativa da Secretaria de Planejamento do RN (SEPLAN), órgão que o CDMN se encontra vinculado, com vistas a proporcionar capacidade técnica e condições financeiras de funcionamento, com a criação de um Fundo Metropolitano capaz de mobilizar os atores políticos e sociais.

 A governança como resultante de um mix, envolvendo a sociedade civil (leia-se organizações sociais) mais o poder político local, supõe a ideia de uma sociedade organizada, o que traz a noção de participação cidadã para o centro do debate. Os atores sociais (entendidos aqui como a sociedade civil organizada) terão o importante papel de interlocução entre os interesses públicos e privados e funcionarão como “grupos de controle” na disputa pela agenda regional

Ultrapassar essas zonas de constrangimento é a principal tarefa da governança metropolitana, que precisa ser resultado de uma grande concertação de atores públicos e privados, tendo como base uma agenda metropolitana que oriente a realização das mudanças necessárias para o desenvolvimento econômico e urbano dos 15 municípios que compõem a RMNatal.

Compartilhar ações entre os entes governamentais (estados e municípios) se configura como algo essencial para resolução dos problemas comuns nos municípios que integram uma RM. A partir desse compartilhamento são gerados resultados positivos, a exemplo da ampliação do diálogo entre o governo estadual e municípios, do aumento de capacidade de implementação de políticas e a economicidade nos custos, notadamente de infraestrutura urbana.

A baixa articulação entres os atores governamentais tem propiciado inúmeros problemas, a exemplo da falta integração do transporte público, da coleta de lixo e dos aterros sanitários, do saneamento, da habitação de interesse social, entre outros.  Mesmo que o Estatuto da Metropole (2015) tenha buscado reduzir esses impasses por meio de novos regramentos para o enfrentamento de antigos desafios, a RMNatal apresenta um histórico nada invejável de coordenação e cooperação.  Aqui, esses processos ainda, “engatinham”. O diálogo visando a formulação e a implementação de políticas não é perene entre a gestão estadual e as administrações públicas municipais. Os canais institucionais formalizados como instrumento de planejamento regional não têm sido acionados.  Essa fragilidade política tem colocado o tema metropolitano sempre em segundo plano, sempre para depois, agravando os problemas socioespaciais na escala regional.

Os entraves políticos (nada virtuosos) e financeiros, para uma gestão compartilhada,  aliados aos desafios técnico e burocráticos do ente estadual, que não apresenta um desempenho condizente com os desafios de coordenação da metrópole, a cooperação entre municípios não tem sido estimulada. O fato é que, historicamente, a questão metropolitana não tem sido levada a sério no RN. Espera-se que  o resultado das eleições municipais de 2024 mude  esse  cenário.  Pois a nova gestão federal ,a retomada do MCidades, a Conferência Nacional das Cidades à ser realizada em novembro  próximo, já se revelam como promessa para a retomada das práticas de governança metropolitana em Natal.  

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Sobre os autores:

Maria do Livramento Miranda Clementino - Professora do Instituto de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e Pesquisadora do Núcleo Natal do Observatório das Metrópoles

Lindijane de Souza Bento Almeida - Professora do Instituto de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e Pesquisadora do Núcleo Natal do Observatório das Metrópoles

Brunno Costa do Nascimento Silva - Doutorando em Estudos Urbanos e Regionais (PPEUR) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e Pesquisador do Núcleo Natal do Observatório das Metrópoles