Presidencialismo de coalizão e o governo Lula

Tem sido veiculada na imprensa a pressão que integrantes do chamado Centrão tem feito por mais espaço no governo e que Lula tem se mostrado disposto a negociar apoio e assim construir maioria no Congresso Nacional. Além de ministérios (Como Turismo, já com novo ministro, Esporte e do Desenvolvimento Social em negociação no momento) são reivindicadas também a direção de outros órgãos como a Fundação Nacional da Saúde (Funasa), Caixa Econômica Federal, Embratur e Correios.

A formação de maiorias no Congresso Nacional, da mesma forma nos estados e municípios (Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais respectivamente) é parte integrante de um arranjo institucional chamado de Presidencialismo de Coalizão, que caracteriza todos os governos pós-ditadura militar (1964-1985). Como os partidos dos presidentes (e governadores e prefeitos) são minorias, para garantir a governabilidade, há a necessidade de formação de uma base de apoio parlamentar.

O que é o presidencialismo de coalizão? A expressão foi usada pelo cientista político Sérgio Abranches em 1988 no artigo Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro (Dados - Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro. vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a 34) que o define como “um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentação baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposição de respeitar estritamente os pontos ideológicos ou programáticos considerados inegociáveis, os quais nem sempre são explícita e coerentemente fixados na fase de formação da coalizão”.

O termo tem sido usado não apenas por ele, em outros artigos e livros como Presidencialismo de coalizão. Raízes e evolução do modelo político brasileiro ( Companhia das Letras, 2018), como em dissertações de mestrado, teses de doutorado, artigos, ensaios e livros (como, entre outros, Fundamentos informacionais do presidencialismo de coalizão de Fabiano Santos - Editora Appris, 2012; Presidencialismo de coalizão – exame do atual sistema de governo brasileiro, de Sergio Antonio Ferreira Victor - Editora Saraiva Jur, 2015; Presidencialismo de coalizão – contexto, formação e elementos da democracia, de Paulo Ricardo Schier - Juruá Editora, 2016 e O presidencialismo de coalizão de Andréa Freitas (Konrad Adenauer, 2016) .

Sérgio Abranches no artigo Lula e o eixo perdido da governabilidade, publicado em 9 de fevereiro de 2023, afirma que hoje o presidencialismo de coalizão está ‘desarrumado’ e, mesmo com a diminuição das bancadas no Legislativo, se formam coalizões dentro de coalizões, consideradas por ele como “todas precárias” e assim, sua análise é a de que “a governabilidade ficou mais penosa” (http://www.sergioabranches.com.br).

O fato é que seis meses desde o início do governo, Lula não tem (ainda) uma maioria consistente no Congresso Nacional, tendo de negociar com partidos e parlamentares que não são de sua base de apoio para aprovar projetos de interesse do governo e o fazem querendo algo em troca. Cargos e liberação de verbas. Só em relação à reforma tributária, por exemplo, no dia 5 de junho de 2023, um dia antes da votação da PEC na Câmara dos Deputados foram liberados R$ 5,25 bilhões, o maior repasse desde a criação da chamada “emendas pix” em 2019 (uma modalidade de emenda de transferência direta a estados e municípios) e representou 74,88% do total destinado exclusivamente a esse tipo de emenda para 2023 (https://edup.ecowas.int/new/2023/07/06/as-vesperas-da-votacao-da-reforma-tributaria-governo-libera-valor-recorde-de-emendas-pix-r-52-bilhoes/).

A liberação resultou na folgada aprovação da PEC: 382 votos contra 118 e segundo matéria publicada no UOL no dia 6 de julho de 2023, o PL, que deu 20 votos na votação de primeiro turno e 18 no segundo turno, foi o partido que recebeu o maior valor em emendas: quase R$ 700 milhões.

E quanto maior o número de partidos e parlamentares em cada um deles, maior a possibilidade de barganhas em troca de apoios. A atual composição do Congresso Nacional tem 23 partidos (com três federações), é menor do que a anterior, que chegou a ter 30 partidos (com a proibição de coligações proporcionais e a cláusula de barreira mais alta houve uma redução). De qualquer forma, ainda são muitos partidos com representação, havendo sempre a necessidade de negociações.

Um aspecto relevante que Abranches salienta no citado artigo e que tem implicações para a governabilidade, é que os partidos também se dividem em facções e não têm coesão ao votar. Nesse sentido, uma coalizão de governo tende a ter muita volatilidade: “Parte vem das coalizões dentro da coalizão, parte das divisões internas dos partidos. As maiorias na coalizão de governo serão instáveis, variando de tamanho a depender do tema. Cada votação envolverá uma negociação que consumirá tempo e recursos”.

Assim, o problema é como garantir a governabilidade com tantos partidos. Para o governo Lula é de fundamental importância à ampliação de sua base de apoio, como expressam atualmente as negociações com o PP, Republicanos, União Brasil e PSDB. O problema são seus desdobramentos, como liberação de verbas, e o preenchimento de cargos (condicionados) no Executivo.

Embora o Ministério da Saúde seja também reivindicado pelo Centrão, Lula resiste e tem defendido à manutenção da ministra Nísia Trindade, que tem procurado, com diversas ações, reestruturar um ministério fundamental no governo (que no anterior teve até general como ministro), e agora prioriza a vacinação (desde 2016 tem havido uma queda da cobertura vacinal e no governo Bolsonaro, a começar por ele, contra vacinas) da mesma forma houve também queda de consultas, cirurgias e outros procedimentos realizados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), como parte do conjunto de retrocessos institucionais, orçamentários e normativos que levaram ao desmonte de políticas de saúde (e de outras áreas). Nesse sentido, é fundamental a recuperação do SUS, o retorno de programas como Mais Médicos, Farmácia Popular etc., e entregar um ministério dessa relevância em troca de apoio parlamentar pode representar um grande risco de retrocessos.

Como afirma Abranches, “o golpe mais bem sucedido de Bolsonaro não foi à democracia, que resistiu a ele. Foi na administração pública, por ele demolida” um processo de demolição que se estendeu a praticamente todas as áreas e não apenas em relação à saúde: foi o que ocorreu na educação, cultura, ciência e tecnologia, direitos humanos, a desestruturação de órgãos como Ibama, Funai, ICMbio etc., que, pelo menos ao que se sabe, até agora suas direções não estão na mira para serem substituídos.

Embora a experiência de todos os governos pós-ditadura seja a de que governar sem uma base parlamentar sólida no Congresso Nacional é muito difícil e não se pode se recusar a negociar, mas se deve fazê-lo com critérios e princípios que sejam inegociáveis.

Como argumenta Abranches em seus estudos sobre o presidencialismo de coalizão esse modelo, por ser baseado em negociações com vários partidos, com demandas por verbas, cargos etc., se por um lado garante as condições para governabilidade, por outro tem seus custos, levando muitas vezes ao presidente da República se tornar refém dessa “base aliada”.

Outro aspecto em relação ao presidencialismo de coalizão é: A instabilidade política é inerente a ele? Nem sempre, mas em um sistema partidário com muitos partidos, com uma enorme fragmentação, é uma possibilidade porque esse arranjo institucional implica em seguidas negociações, que depende muito da capacidade dos presidentes (e governadores e prefeitos) para construir e principalmente manter uma base de apoio sólida.

O problema consiste na forma como esses partidos participarão do governo. Como garantir a governabilidade tendo de se compor com muitos partidos, muitas vezes sem qualquer afinidade programática e/ou ideológica? Os partidos que apoiaram Lula na eleição de 2022 foram PT, PC do B, PV, PSB, Psol, Rede Sustentabilidade, Solidariedade, Avante, Agir e Pros, que é minoria no Congresso Nacional e por isso, logo após a vitória na eleição, Lula já articulava incluir outros partidos na base de apoio como União Brasil, PSD, MDB, PSDB, Cidadania e PDT. Caso houvesse conseguido a adesão de todos, seriam 312 deputados federais e 51 senadores, portanto, maioria nas duas Casas legislativas, fundamentais para garantir a governabilidade.

No entanto, não conseguiu e agora articula a formação de maioria parlamentar negociando com partidos do Centrão, e Lula sabe da importância do PP e Republicanos, por exemplo, que juntos, tem 90 parlamentares: 49 e 41 respectivamente, além do União Brasil e PSDB, embora a adesão não implique necessariamente o apoio integral de todos os parlamentares desses partidos, mesmo com os cargos, ministérios etc., como é o caso do União Brasil. Caso a adesão do PP e Republicanos se confirme, o governo contabilizaria em torno de 220 parlamentares em sua base aliada na Câmara. Mesmo assim tem de ampliar mais porque são necessários 257 votos (maioria simples) para aprovar projetos de lei.

No Brasil, a Constituição de 1988 garante ao presidente da República um expressivo poder de agenda, como a iniciativa legislativa preferencial, determinação da tramitação em urgência de seus projetos, a exclusividade de iniciativa em matérias orçamentárias, e ainda legislar por decretos e medidas provisórias. Mas contar com o apoio do Congresso Nacional é fundamental. Quem não fez isso, como Bolsonaro no início do governo, os resultados foram várias derrotas, como o cancelamento dos decretos sobre posse e porte de armas, de uma Medida Provisória (MP) pela qual se pretendia restabelecer a transferência da FUNAI e da demarcação de terras indígenas para o Ministério da Agricultura etc., ou governos anteriores que não tinha maioria parlamentar como os de Fernando Collor e o segundo governo de Dilma Rousseff que sofreram o impeachment.

Compor maioria no Congresso não é apenas distribuir verbas e cargos a aliados: exige habilidade política. As concessões são inevitáveis, mas com o risco de ficar refém do parlamento, como ocorreu com o governo (golpista) de Michel Temer, que se livrou, por duas vezes, da abertura de um processo de impeachment, assim como Bolsonaro, que teve o apoio não apenas da Procuradoria Geral da República (PGR), como do Congresso com os partidos que integram o Centrão, incluindo a presidência da Câmara dos Deputados que chegou a ter mais de 100 pedidos de impeachment que sequer foram analisados.

A formação e sustentação de um sólido governo de coalizão requerem negociações constantes e na impossibilidade, pelo menos no momento, de um novo arranjo institucional que não seja o presidencialismo de coalizão, enquanto ele durar, a necessidade de constituir maioria permanecerá, com os seus problemas (e desafios) inerentes.