Política de habitação social e adaptação às mudanças climáticas: desafios na RMNatal

Dulce Bentes | Aldo da Fonseca Tinoco Filho | Analina de Moraes Barros | Cicero Wildemberg Matias Gomes (*)

Muito tem sido divulgado sobre o êxito do Plano Diretor de Natal aprovado em 2022 (Lei Complementar nº 208) para o fortalecimento dos investimentos imobiliários formais na cidade e para fomentar o crescimento econômico no setor. Contudo, o mesmo não se pode comemorar em relação às pautas sobre a Política de Habitação de Interesse Social (HIS) e a de Adaptação às Mudanças Climáticas no referido Plano.

Considerando que os mercados formal e informal de terras atuam de forma relacional, a fragilidade, e em muitos casos a omissão dos instrumentos de gestão das Áreas Especiais de Interesse Social, representam fortes obstáculos à promoção de um planejamento territorial inclusivo e, notadamente, à implementação da Política de Habitação de Interesse Social (PHIS), na perspectiva de efetivação do direito à moradia e do direito à cidade.

Ressalta-se que é no âmbito da Política Urbana, na qual o Plano Diretor se insere como um dos principais instrumentos, que são gestadas as condições para a implementação de Planos, Programas e Projetos. No caso da Política de Habitação de Interesse Social, trata-se da gestão do solo urbano para viabilizar a implantação não só da unidade habitacional, mas tudo a que ela se vincula para que se configure uma moradia digna, a exemplo dos equipamentos públicos, dos espaços de cultura e lazer, entre outros.

Ocorre, porém, que as condições objetivas para viabilizar a terra urbanizada, visando a realização dos projetos de HIS, não obtiveram o tratamento necessário no Plano Diretor de Natal. São exemplos, a ausência de mecanismos para aplicação de instrumentos como Direito de Preempção, Direito de Superfície; IPTU progressivo no tempo; formação de banco de terras públicas para HIS, Regularização Fundiária Plena das AEIS, ou seja, titulação de terras vinculada à regulamentação do uso e ocupação do solo, entre outros. Além de não avançar na aplicação e gestão desses instrumentos, registra-se a subtração de frações de AEIS, como é visto no caso da AEIS Brasilia Teimosa.

As Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) revelam um importante marco na legislação protetiva de comunidades periféricas. Em Natal, elas foram instituídas pela primeira vez no Plano Diretor de 1994, num contexto de lutas e pactuações, envolvendo uma significativa parcela da população que não acessavam de modo efetivo a habitação digna. Desprovidos, historicamente, dos mais variados tipos de recursos, a articulação de seus interesses com aqueles estabelecidos com os movimentos sociais e com a academia resultou num cenário de avanço normativo visto também no processo de revisão do Plano Diretor de 2007, com inserção por exemplo, da Mancha de Interesse Social que ampliou a possibilidade de reconhecimento e identificação desses territórios no Planejamento Urbano de Natal. Entretanto, quando analisado o processo de revisão do atual Plano Diretor, identifica-se um cenário de expressiva tentativa de desmonte de seus direitos adquiridos, em especial quando se trata das Comunidades Brasília Teimosa, Jacó e Mãe Luiza, situadas na Região Administrativa Leste da capital.

O relatório "Missão em Defesa do Direito à Moradia, ao Território e Contra os Despejos no Rio Grande do Norte", publicado em 2022 e desenvolvido com a parceria com diversas organizações nacionais, notadamente o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e a Campanha Despejo Zero, destaca uma série de problemas enfrentados pelas comunidades das AEIS. Estes incluem a pressão do mercado imobiliário, a falta de regularização fundiária plena, a emergência de conflitos judiciais e ameaças de remoção, a mobilização e resistência das comunidades e, também, a necessidade de uma maior transparência e participação nos processos decisórios. De forma mais específica, referente ao Plano Diretor de 2022, o relatório identificou medidas de desmonte, tais como a exclusão de terras das AEIS, conforme mencionado anteriormente, além da alteração de parâmetros urbanísticos destituída de estudos e sobretudo de discussão com as comunidades envolvidas. Parâmetros que significam medidas protetivas para permanência dos moradores nos territórios sob pressão imobiliária.

Essa realidade demonstra o distanciamento do Plano Diretor em relação ao instrumental necessário para a Política de Habitação Social, cuja necessidade de aplicação e gestão comparecem amplamente na agenda dos movimentos sociais que historicamente lutam pelo direito à moradia e pelo direito à cidade, em Natal e região.

Esse distanciamento repercute igualmente nas legislações às quais o Plano Diretor está relacionado como principal instrumento de política urbana, em especial a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, além das agendas internacionais para a efetivação do direito à moradia e ao meio ambiente, notadamente a Nova Agenda Urbana e os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, Agenda 2030 (ODS 2030).

Enquanto as medidas de enfrentamento do déficit habitacional em Natal para os segmentos de interesse social são minimizadas ou mesmo desconsideradas, o déficit habitacional é crescente. De acordo com as projeções do IBGE para o Rio Grande do Norte, em 2015 havia um déficit habitacional aproximado de 137 mil moradias, dentre as quais aproximadamente 40 mil eram referentes à Região Metropolitana de Natal (RMNatal). Embora os dados do Censo 2022 sobre o déficit habitacional ainda não estejam publicados, as projeções recentes apontam para um crescimento nos números, principalmente na RMNatal, onde a dinâmica demográfica está em crescimento, expressivamente no entorno imediato da capital.

Contribuem para essa estatística alguns fatores que tornam o cenário ainda mais crítico, a exemplo da crise sanitária gerada pela pandemia da Covid-19, das remoções e da ausência de políticas públicas de habitação social. Essas questões combinadas com o processo de fragilidade das políticas públicas nos últimos anos revelam as graves limitantes para o acesso à moradia digna, à promoção da saúde e bem-estar dos moradores.

Nessa direção, destacam-se ainda no Plano Diretor de Natal questões relacionadas às medidas sobre a adaptação da cidade às mudanças climáticas, ou seja, às transformações a longo prazo nos padrões de temperatura e clima, com secas mais recorrentes e chuvas mais intensas.

O planejamento urbano e a necessidade de adaptação das cidades às alterações do clima vêm sendo referenciadas tanto ao nível internacional como nacional, notadamente pelo IPCC 2014 – Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas e pela Agenda 2030 em seus Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS)11, Cidades e Comunidades Sustentáveis , que visa tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis e pelo (ODS)13, Ação Contra a Mudança Global, que coloca a necessidade de se tomar medidas urgentes frente às mudanças do clima e seus impactos.

Contudo, essa pauta foi minimizada no Plano Diretor de Natal, e em algumas situações estiveram ausentes como condicionantes para a definição de parâmetros urbanísticos relacionados, sobretudo, à densidade, à verticalização e à proteção de Áreas Especiais de Interesse Ambiental.

Verifica-se que o Plano Diretor de Natal fixou parâmetros urbanísticos relativos ao aumento das taxas de impermeabilização do solo e à redução de áreas de algumas Zonas de Proteção Ambiental, contribuindo para o aumento dos deflúvios superficiais e introduzindo novos pontos críticos de inundação, que poderiam ter sidos minimizados com a implementação de um planejamento urbano articulado ao Plano Diretor de Drenagem existente para esse município por mais de uma década (Lei Complementar nº 124 de 30 de junho de 2011).

As ocupações do tecido urbano que não consideram a lógica das precipitações pluviométricas e o caminhamento natural das águas pluviais contribuem para que os aumentos da impermeabilização acarretem pontos críticos de inundação, o que é visto de forma corrente em Natal no período das chuvas.

As reduções das áreas verdes vem acarretando o aumento nos pontos críticos de inundação (para a mesma duração da chuva e tempo de recorrência ou período de retorno) devido ao aumento da impermeabilização do tecido urbano. As populações em geral, mas principalmente os mais pobres são os mais afetados, uma vez que ocupam áreas em situação de risco, sejam encostas, sejam depressões (bacias sem exultório) e planícies de inundação de rios (várzeas). Além do risco de perdas de vidas humanas, verificam-se as perdas de bens materiais e as doenças de veiculação hídrica, como as leptospiroses.

Outro problema identificado foi a pressão do adensamento na região litorânea que exige tratamento especial frente aos processos de erosão costeira em curso.

Com prioridade praticamente incondicional à atração e à expansão dos investimentos imobiliários, a frágil consideração a agenda das mudanças climáticas aponta para o agravamento dos problemas ambientais e para a configuração de novos eventos a serem enfrentados na cidade de Natal e sua região nos próximos anos.

Nesse contexto, é importante refletir sobre os marcos de reconstrução da política urbana, ambiental e de habitação social no município de Natal. Sem dúvidas, a revisão dos instrumentos urbanísticos é fundamental. Também são imprescindíveis: O tratamento dos territórios de interesse social constituídos a partir da Regularização Fundiária Plena, com titulação de terras vinculada à regulamentação do uso e ocupação do solo e à urbanização das AEIS; A criação do Banco de Terras, inclusive com a inclusão dos imóveis públicos; A garantia do estoque de terras públicas para a instalação dos Programas e Projetos habitacionais, em parceria com os demais entes federativos e movimentos sociais de luta por moradia. São necessárias ainda as ações de promoção econômica e de desenvolvimento territorial necessariamente articuladas com as áreas de vulnerabilidade social e ambiental, além da adoção de parâmetros de uso e ocupação do solo compatíveis com as necessidades de adaptação às mudanças climáticas, visando a redução dos impactos da urbanização, sobretudo na região costeira, e a promoção da segurança hídrica com contribuições à universalização do acesso a água.

Concluindo, reitera-se os imensos desafios que se impõem ao processo de reconstrução da política urbana, habitacional e ambiental em Natal, visto que o Plano Diretor passou ao largo das condições necessárias para a gestão do solo urbano, na perspectiva de enfretamento dos processos de adaptação da cidade às mudanças climáticas e à realização da política de habitação de interesse social no município.

Por isso mesmo, essas agendas precisam ser fortalecidas nas lutas das comunidades, movimentos sociais, academias e demais segmentos que buscam a efetivação dos direitos à moradia e à cidade em Natal e sua Região Metropolitana. Da mesma forma, é imprescindível que sejam pautadas no debate público das próximas eleições municipais. Em muito, são nessas arenas que residem as possibilidades de mudanças e enfrentamento dos graves limites que se impõem hoje para a retomada de uma política urbana e de habitação de interesse social com justiça socioterritorial; com compromissos frente as necessidades de adaptação da cidade e região às mudanças climáticas; com a participação social efetiva, principalmente das populações afetadas.

(*) Dulce Bentes é professora titular do Departamento de Arquitetura da UFRN, atua nos Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU) e no de Estudos Urbanos e Regionais (PPEUR) da UFRN.  É pesquisadora do Observatório das Metrópoles - Núcleo RMNatal.

Aldo da Fonseca Tinoco Filho é doutorando no Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da UFRN e pesquisador do Observatório das Metrópoles - Núcleo RMNatal.

Analina de Moraes Barros é mestranda do Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da UFRN. 

Cicero Wildemberg Matias Gomes é doutorando do Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da UFRN e pesquisador do Observatório das Metrópoles - Núcleo RMNatal